[摘要] 农村集体土地征收补偿条例要出台，涉及到一个绕不过去的关口，那就是作为它的上位法的现行《土地管理法》需要修改。
农村集体土地征收补偿条例要出台，涉及到一个绕不过去的关口，那就是作为它的上位法的现行《土地管理法》需要修改。
“改革征地制度，一涉及到农村集体土地和国有土地同权的问题，二要提高农民土地增值中的分配比例。这都和现行的土地管理法有冲突。”中国社科院城市所专家杨重光表示。
集中修订第47条
据知情人士介绍，已上报国务院的《土地管理法》修订草案，修订主要集中在第47条有关“农村集体土地征收”的内容。
十七届三中全会提出，要“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
这意味着集体土地可以不经过转为国有土地就可以入市交易。而这与现行土地管理法相冲突。后者规定，除了兴办乡镇企业等外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”
为此，杨重光认为，土地法中关于集体土地入市程序的规定需要作相应的修订，“但是目前各方在这一点上的意见仍不统一，争议很大。”
另一个重要方面是，为贯彻十八大报告提出的“改革征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例”，这意味着现行土地管理法中按照土地种植物进行补偿的标准需要修改。
在按种植物补偿的制度安排下，目前各地的土地补偿标准不一，农民从卖地受益中获得比重也不一样。北京圣运律师事务所长期做土地拆迁的律师王优银分析，一般情况下，村集体和农民个人所得加起来，从土地拍卖价格中获得受益比重不会超过20%，至于农民实际受益比例则更低。
“土地管理法的规定是让农民吃了亏的。土地的种植很低，即使你给他补偿30倍，对解决农民生活困难来说仍然是杯水车薪。”中国社会科学院农业所专家李国祥认为，“的办法是直接按照市场化的办法，土地卖了多少钱，除了给国家交税外，其余的大部分给农民。”
民间多位专家和律师也就集体土地征收补偿条例提交建议，认为农村集体土地拍卖所得，应该30%归村集体所有，70%归被征收人所有。
多方平衡
但是，要依照上述呼声修改土地管理法，也面临相当大的困难。地方政府的顾虑是，目前地方财政严重依赖土地，如果把土地受益大部分划归了农民，地方财政会不会断血？
土地法修订先行农地“市场价补偿”跨栏
这一顾虑还与目前正在进行的营业税改增值税的改革相叠加。现在营业税都归地方财政，而改为增值税后，则75%归中央，25%归地方。尽管目前各地试点改革过程中，原则上地方减少的财政收入仍然暂时留给地方，但是一旦推广，地方收入的减少将难以避免。这种形势下，如果征地改革再从地方财政的口袋里拿走土地这一块，则地方政府如何开辟新财源是一个不易化解的难题。
多方博弈和权衡之下，《土地管理法》的修订进行了一些策略性的调整。
“实际上，2009年《土地管理法》修改的初步方案中，包含了诸如土地使用权到期处置、宅基地权利、土地交易等诸多敏感问题”，上述接近国土部的知情人士介绍称，但由于涉及利益群体太多，改革成本较大，修法工作困难重重。
为了尽快完成本届政府承诺的任期内出台征地制度相关法规，据上述参与《条例》修法的专家介绍，《土地管理法》的修改范围大幅缩减，诸如城镇住宅70年使用权到期后如何续期等敏感问题暂被回避，而只重点围绕征地制度改革和完善。
不久前，国务院办公厅致函人大常委会办公厅，转报农业部关于落实人大常委会农村土地承包法执法检查报告及审议意见的报告，也证实了上述说法。报告表示，根据《土地管理法》修订工作领导小组和工作小组前期调研了解的情况，明确了“突出重点、先急后缓、分步修改”的工作思路，本次土地管理法的修订将集中于改革和完善集体土地征收补偿安置制度。
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“改革征地制度”首次明确写入党代会报告。
据新华社报道，胡锦涛主席在中共十八大作报告时指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值分配比例”。他进一步提到，“要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。
新华社称，将“改革征地制度”写入党代会报告尚属首次，这预示着中共将以前所未有的力度保护农民利益，解决农村目前上访量最集中的土地问题。
十八大报告的这一精神将体现在正在起草的《集体土地征收补偿条例》中。本报自一位参与该条例起草的专家处获悉，《集体土地征收补偿条例》（下称“条例”）草案最快可能将于下月公开征求意见。
“目前，条例草案已经上呈给国务院法制办予以审查，预计很快将报国务院，经国务院同意后，将于12月中下旬将向社会征求意见。”一位接近国土部的知情人士介绍。
据上述知情人士介绍，条例草案已经将农民的财产性补偿和安置补偿分开处理，一方面，财产性补偿将实行现金补偿，并根据经济发展水平，制定动态的补偿标准；另一方面，安置补偿将通过就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种方式实现。
国务院总理温家宝今年两会时表示，要制定并出台农村集体土地征收补偿条例。国土部耕地保护司司长严之尧7月26日接受人民网(603000,股吧)采访时称，征地后要留收入稳定的项目给老百姓。
增值倾向农民
据上述参与《集体土地征收补偿条例》起草的专家介绍，新征地条例着重点在补偿安置结构上，以财产性补偿和安置补偿分离的方式，确保农民享受土地增值。
财产性补偿主要以货币化的方式支付，将原来按照耕地产量进行补偿费、安置费计算的办法，改为根据经济发展水平的动态条件，制定动态的补偿标准。
旧有的征补标准，主要通过《土地管理法》来规范。按照现行的《土地管理法》第四十七条规定，征地按照征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿。
征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按需要安置的农业人口数计算。而每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地“被征用前三年平均年产值的四至六倍，每公顷被征用耕地的安置补助费，不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍”。
该条款同时规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。
中国农业大学教授朱道林告诉本报，以“被征收土地的原用途给予补偿”，和“使需要安置的农民保持原有的生活水平”为标准，并非基于土地市场价值和土地未来的使用用途来确定标准，无法使农民和村集体分享土地的增值。
“随着时间推移，物价上涨，现有的补偿标准也将过时，如果不及时调整，将很难满足农民将来的生活需要。”朱道林说。
在此背景下，上述参与条例修订的专家介绍，新征地条例建立征地补偿标准动态调整机制，要求根据经济发展水平，当地人均收入增长幅度等情况，对征地补偿标准进行调整。
国土部耕地保护司司长严之尧接受人民网采访时表示，这个调整不是调低，而是调高，征地补偿标准随物价增长指数等相关因素提高，确保能够达到老百姓生活水平不降低的标准。
与此同时，在新条例中，上述接近国土部的知情人士介绍，补偿安置方式也将被拓宽，改变此前单一一次性货币安置为主的模式，而通过采取就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种安置方式，土地增值向被征地农民倾斜。
除此之外，上述人士进一步介绍，“征地条例”草案还完善了征地程序，增加了征地前的预公告、预征收土地上的财产冻结、征地补偿安置争议协调裁决等环节，保证被征地农民的知情权和参与权。
厘清商业公益征地界限
除了在补偿结构、征收程序等方面有突破外，上述参与起草的专家介绍，新条例在征地范围界定上也进行了调整。
据其介绍，征地条目中，除“基础设施、能源、教育、政府用地”等传统征地范围外，包含旧城改造的“城建开发”也被有条件纳入到可征地范围中。
对于“城建开发”的土地的征用，一直以来争议不断。
按照现行征地补偿制度，征收土地所用于项目的属性，与征收方式和补偿标准直接相关，商业性项目征地的补偿标准较高，而公益性项目的补偿标准较低。
“比如为修一条高速公路而征收的土地，是应该按商业项目补偿，还是按公益项目补偿？”朱道林认为，若不能在法律中有所明确，土地征收方就会倾向于以公益性项目征地，以便降低支付的土地补偿标准。
国土部法律中心副主任佟邵伟接受本报采访时表示，我国的土地征收存在对“公共利益”界定不足的问题，现行立法对“公共利益”仅做出了概括性规定，未进一步明确“公共利益”的内涵和界定方式，这为政府扩大征收范围提供了条件。
事实上，假公益之名征地行商业开发的公开案例，连连发生。
国土资源部耕地保护司司长严之尧亦表示，尽量缩小征地范围，实现公益性项目征地和非公益项目不征地，这是我国土地制度改革的方向，但目前税费制度所限还无法实现。
“缩小征地范围后，城市化进程的土地供需矛盾必然加剧，也将影响地方政府的财政收入。”朱道林说。
或正因此，在上述参与条例起草的专家认为，公益性征地的认定，是此次征地制度调整的关键，也是难点。
而通过界定公益性征地和非公益性征地的明确界限，从而能够确立不同的补偿标准和征地程序，防止假公益之名扩大征收。
此外，佟邵伟称，征地程序上，目前还缺乏对公益性征地的合法性审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。
佟邵伟建议，“明显属于公益的，法律条文要做出明确规定。难以认定的，再规定由人大和法院予以认定”。
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