[摘要] 国务院总理温家宝28日主持召开国务院常务会议，听取农业和农村工作汇报，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》。临近2012年年末，呼唤多年的集体土地征收制度改革终于迈出一步，未来失地农民有望提高在土地增值收益中的分配比例。
国务院总理温家宝28日主持召开国务院常务会议，听取农业和农村工作汇报，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》。临近2012年年末，呼唤多年的集体土地征收制度改革终于迈出一步，未来失地农民有望提高在土地增值中的分配比例。
国务院发展研究中心研究员刘守英对《财经日报》评论称，作为“十八大”之后的次国务院常务会议就讨论农业和农村问题，表明了政府对“三农”工作的重视。
补偿标准赶不上地价上涨
除了重点讨论农民经营体制改革外，此次会议也多次涉及农民土地议题。
会议指出，在工业化、城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，不仅影响农村稳定，而且威胁粮食安全，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。
而会议讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，并且决定将草案提请人大常委会审议。
对于土地征收制度，近年来中央已多次表态要进行修改。2008年召开的中国共产党十七届三中全会就要求，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。而“十八大”报告也明确提出，要改革征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例。
在我国现行土地制度中，土地征收环节近年来成为矛盾高发区，主要原因在于集体土地被征收为国有土地后，往往能为征地一方带来很大的增值，而被征地一方所获得的补偿相对较少。
依照我国现行征地补偿办法，对失地农民的补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费以及当地政府以国有土地有偿使用收入所做的补贴，总和不超过具体地块平均亩产的30倍。但因农地产值相对不高，导致补偿费用偏低，而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大。
宅基地的补偿则没有明确的统一标准，在实践中，有些地方按附着物补偿，而有些地方则单独补偿。以本报记者了解到的东部沿海某县情况为例，该县建一个影视拍摄基地，农民被征的耕地，按现有法规，每亩仅获数万元补偿；而建一个市政工程征用了一个村几乎所有农民的宅基地，则每户农民都获得了几套房屋作为补偿。
昨日接受本报采访时，农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐表示，目前土地增值分配中政府占有份额偏高，作为土地所有者的集体和农民占有份额偏低。集体和农民土地增值分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上地价上涨幅度。
“比如，1995~2005年间，土地出让价格平均上涨了3.6倍，而征地补偿标准只提高了0.5倍。如果与政府商业用地出让收入相比，集体和农民在土地增值分配中的比例会更低。”廖洪乐称。
去年的12月27日，中央农村工作会议召开。正是在这次会议上，国务院总理温家宝提出，应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值中的分配比例。
随后的2012年两会上，温家宝进一步明确；在其任职的最后一年，政府将做几件困难的事情，其中第二件事情，就是要制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障农民承包地的财产权。
分步市场化？
虽然此次国务院常务会议并未公开集体土地征收补偿制度修改的具体内容，不过，此前从政界和学界透露出来的信号均显示，征地制度改革将主要侧重两个方向，一是提高征地补偿，二是缩小征地范围。
廖洪乐表示，改革集体土地征收制度，肯定要实现的目标之一应该是提高征地补偿标准，而缩小征地范围则是十七届三中全会上就做了明确的规定。
就土地增值分配改革问题，廖洪乐曾提出过两种模式，一是仍然采用目前政府主导模式。政府垄断城市建设用地市场，农民集体土地转为城市建设用地仍然须先征收为国有。与此同时，政府提高补偿标准。
第二种模式，则是由市场来主导。政府允许农村集体土地进入城市建设用地一级市场，集体和农民获得土地出让金或租金，政府以向集体和农民收取相关税收的方式参与土地增值分配。
至于未来具体会怎么修改，廖洪乐表示目前还不好判断。“是分几步走，还是一步到位？现在看来分几步走的可能性更大些。”
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随着楼市“暖冬”的出现，地方政府年终推地情景再度上演，包括上海等地在内，近期频频出现准地王现象，大有冲击年度土地出让收入之势，这也引来业界普遍关注。在昨日举行的“《财经》年会2013”上，包括中国土地学会副理事长黄小虎、燕京华侨大学校长华生等在内的专家一致认为土地制度改革已迫在眉睫。对此，国土部副部长胡存智回应表示，将从如何预留更多地块、集约利用、土地财政、税费贴息等多方面共同推进土地制度改革。
黄小虎指出，土地制度改革对“缩小征地范围”一事一直未有共识。缩小征地范围意味着地方政府可卖的地减少，影响了土地财政和土地金融，从根本上触动了利益格局，导致投资部门、用地大户、地方政府等都反对，国土部也就产生了犹豫。“裁判员下去踢球当运动员，这个市场秩序能规范吗？”黄小虎说。
华生则强调，土地制度改革首先要明确“受益主体是谁”。“我认为改革的受益主体应该是移居城市的外来人口，包括农民工及其家属，而不是给城中村或城郊的农民锦上添花，也不是让城市精英在城郊的别墅、庄园能够取得产权证，更不是开发商的盛宴。”华生表示，改革是的阻力，亦是的救市。
国土部称不能简单化否定
对此，胡存智坦言，现行的土地管理制度基本上符合中国国情，在城镇化、工业化和农业现代化的进程中，其顺利的发展应该说得益于现代的土地制度，但却并不能否认土地制度本身的问题。
“现行的土地管理制度可以用四句话来归纳，以用地保护为目标，以用土管制为核心，以市场化配制作为方向，以产权管理作为基础。”胡存智指出，从城镇化进程中涉及需要改革的制度来看，土地制度改革需要从四个方面进行：，跟城镇化发展战略和布局相关的土地管理制度改革的问题，主要体现在城镇化进程中，用什么样的城镇化战略来进行发展，以及形成什么样的城镇化布局；第二，城镇化发展进程中的人地关系问题，“比如说地用多了，人口城镇化的速度加快，公共服务体系的加速建设，土地的集约节约程度就会提升。同时也关系到城市的运行效率，关系到市场和土地市场的配制方式等问题”；第三，城镇化发展过程中土地利益的分享问题，土地增值怎么更多地向农民倾斜，共享城镇化带来的繁荣；第四，如何在城镇化进程过程中，切实保护各方的土地权益，如果地权不是稳固的，得不到切实的保障，上面的附着物或者房屋等等，也同样是没有保障的。
土地财政等成改革重点
胡存智指出，未来的土地制度改革将从四方面展开：，要对现行的土地用途管制制度进行深化完善，为生产生活生态的空间留下足够的余地；第二，要对土地的集约节约用地制度、有偿使用制度，包括市场上提及的土地资产、资本管理制度，以及涉及到土地财政、土地加税费的贴息等进行协调改革；第三，相应地进行土地空间转换征地制度的改革和集体建设用地制度的改革；第四，加强土地的权益保护，进行土地登记、土地产权保护制度改革。
“土地管理制度的改革，不仅是一个系统工程，也是一个涉及方方面面的事情，不是用一个简单的制度就能把城镇化进程中诸多的问题都能解决。”胡存智强调，未来将按照统筹协调、积极稳妥的方式推进土地制度改革。
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