[摘要] 全国政协十二届一次会议“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”提案办理协商会6日在北京举行。包括国家发改委、财政部、住建部在内的八部委，在会上与政协委员共议城镇化发展思路。
政协十二届一次会议“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”提案办理协商会6日在北京举行。包括国家发改委、财政部、住建部在内的八部委，在会上与政协委员共议城镇化发展思路。
发改委：城镇化规划正在编制
国家发改委副主任徐宪平透露，中国城镇化发展规划正在编制之中，同时还在研究制定促进城镇化健康发展的政策意见，通过一个规划加一个政策来推进城镇化发展。
据了解，城镇化发展规划思路是：以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以完成体制机制为保障。基本原则是，以人为本、四化同步、合理布局，集约高效、绿色低碳，城乡统筹。在下一阶段修改完善城镇化发展规划和政策过程中，发改委将重点把握六个方面工作：一是有序推进农业人口转移城镇化。二是增强产业的支撑能力。三要优化城镇化布局和形态。四是要坚持集约高效，绿色低碳化发展。五是推动城乡发展一体化。六是创新城镇化的体制机制。
公安部：将制定户籍改革规划
户籍制度改革是城镇化建设的重要议题。公安部副部长黄明表示，目前公安部在积极参与国务院城镇化发展规划的制定，并将按城镇化的总体规划安排，配套制定户籍制度改革规划和实施意见。
黄明说公安部正在做四方面的工作：一是会同有关部门推动各地深入贯彻落实国办《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》精神，要让各项政策措施落实到位；二是建立实施居住证制度，使长期在城市工作并连续居住、参加社会保险的流动人口公平公正有序落户；三是完善人口信息平台建设，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖创造条件；四是全力配合有关部门推进与户籍制度改革相关的重点领域改革（包括土地管理、社会保障、教育管理、医疗卫生等），并将按城镇化的总体规划安排，配套制定户籍制度改革规划和实施意见。
财政部：财政资金支持金融创新
财政部副部长张少春说，在有关城镇化的相关提案中，不少提案提到，要完善财税体制，推进基本公共服务均等化。通过深化财税体制来合理划分中央和地方的责任，理顺政府间的职能划分，提高地方转移支付的规模和比例。清理、归并专项的转移支付规模来构建有利于推进基本公共服务，积极稳妥地推进城镇化。
张少春提到，城镇化需要的资金数目巨大，几十万亿，城镇化建设需要的资金应需要公共财政支持，各级政府不可能做到。将来必须进行改革和创新，财政资金必须支持金融创新，以撬动数额巨大的民间资本投入到城镇化建设。
民政部：将制定新城镇设镇标准
在我国城镇化速度加快的进程中，我国各地小城镇建设的规模、质量、效益参差不齐，其原因之一，是因为我国还在沿用旧的“设镇标准”。
民政部副部长戴均良透露，下一步，为适应城镇化发展的需要，民政部将制定新的城镇设镇标准，特别是基于智能、绿色、低碳要求，强化城镇设镇过程中的产业支撑，对生态文明的要求，提高行政区划调整，特别是城镇体制的科学化的水平，进一步优化城镇行政区划的结构和部署，促进大中小城市和小城镇的协调发展。
人社部：有序推进农民工市民化
城镇化是一个产业聚集和人口聚集的过程，积极稳妥推进城镇化的核心是要在产业发展的基础上，有序推进农民工及其家属的市民化，提高城镇化质量的重要标志之一，就是要提高农民工的就业质量，使农民工及其家属都能享受城镇的基本公共服务。
人力资源和社会保障部副部长邱小平表示，针对这些问题，为了从根本上解决农民工的问题，2011年以来，人社部组织联席会议各成员单位，开展农民工发展问题的专题研究，起草了《国务院关于进一步解决农民工问题的若干意见》，现在成员单位意见基本取得一致。
据了解，下一步的重点工作是：一是要稳定和扩大农民工就业，推动农民工实现更高质量的就业；二是要切实维护好农民工的合法权益；三是推动农民工平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户；四是促进农民工与社会融合，保障农民工依法享受民主政治权利。
国土部：完善集体土地产权权能
国土部副部长胡存智透露，正在研究制定关于深入开展农村集体建设用地使用权流转试点工作的指导意见，这个意见经过几年几易其稿，争取尽快出台，形成在国家层面可以操作的政策意见。
胡存智说，我国农村土地产权制度改革，应该在坚持公有制的基础上，探索多种实现形式的捷径：一是要明确土地所有权的主体，简化所有权的代表和成员；二是逐步完善集体土地的产权权能，促进城乡组合发展；三是推动实现以土地为基础的不动产统一登记，强化土地产权保护管理。
在集体建设用地流转方面，胡存智说，我国农村集体建设用地的总量是城市集体建设用地总量的一倍，布局比较散，效率低，因此推进集约节约大有可为。从目前各地情况看，已有10个省份出台或正在制定相应的集体用地流转的规章制度。
住建部：不能走“有去无回”之路
住建部副部长仇保兴说，中国城镇化不能走西方那种“有去无回”的城市化，应该建立一个可以让农民走出去，又能走回来的城镇化模式。
仇保兴称，事实上，我国经历了两次世界金融危机，基本上没有出现大的问题，关键就是我国有6000万的人能够顺利地迁回去，不至于在城市里流浪。
农业部：深化土地制度改革
就深化土地制度改革的问题，农业部副部长陈晓华表示，产权关系、土地流转问题、土地纠纷的调解等是改革的关键。
陈晓华说，针对现实中农民的承包经营权容易受到伤害，在政策制定过程中，要重视强化对农民承包责任制的保护。而土地流转的政策是明确的，主要是执行不到位，所以重要的是设置制度和风险防控的基础。
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城市群是本轮城镇化优先平台 东方早报
中国这一轮新型城镇化，必须直面城市如何合理布局的问题。对于中国未来的城市发展究竟是以大城市为主还是以中小城市或小城镇为主，目前存在较大的争议。从当前各种要素分析来看，要实现中国城市的健康布局，未来中国城镇化的主平台将是特大城市群。
中国城镇化的政治规律
中国的城镇化是有其政治规律的，出现这种规律和局面，是因为中国的城市行政级别决定了资源分配权力的大小。
中国的城镇化是有其特殊规律的。一个是政治规律，那就是以行政级别主导；一个是经济规律，以规模效应为主导。
行政级别为主导的政治规律体现为，行政级别对当前中国城市发展至关重要。在中国的658个城市、尤其在地级市以上的城市中，发展水平、公共服务质量、人口规模与城市级别直接相关。
如北京、上海、重庆、天津的发展水平整体高过以济南、大连为代表的副省级城市；这些副省级城市又普遍高过以郑州、长沙、南昌为代表的省会城市；长沙等省会城市，又高于以邵阳、衡阳、岳阳为代表的湖南地级城市；邵阳这些地级市又普遍高于湖南县级城市武冈市；武冈市肯定又高于所管辖的一些建制镇。
出现这种规律和局面，是因为中国的城市行政级别决定了资源分配权力的大小。北京作为首都云集了大量的中央部委，中央部委掌握了资源分配的巨大权力，最终让北京人口收入、产业级别、基础设施以及教育医疗等的公共服务水平都明显高过其他城市。（编注：据财新网昨日报道，连日来，来自浙江温州的代表和广东东莞的人大代表提交建议，要求批准温州和东莞成为“较大的市”。有同样要求的还有广东省佛山市、江苏省常州市等经济较为发达的二、三线城市。获得“地方立法权”是上述几个城市申请升级的最重要缘由。各地代表说，成为“较大的市”，就能获得地方立法权，从而解决“社会管理创新”和经济转型发展遇到的法制障碍。历史上，国务院先后四次批准了19个城市为“较大的市”：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆；宁波；淄博、邯郸、本溪；苏州、徐州。最后一次审批时间是1993年。）
（作者：国家发改委中国城市和小城镇中心研究员 易鹏）
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中国城镇化的规模效应
中国1.9万多个建制镇、建成区，平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人，对于这种规模的小城镇或者略大规模的小城市而言，很难让基础设施投入有可持续的回报。
规模效应的经济规律体现在，中国特大城市对资源有巨大的汇聚作用。规模越大的城市，一方面其产业承载能力越大，创造的收入和机会越高，而财政收入越高，就可以以更低价格和更高质量提供各种公共服务，其吸纳资本、人才、技术、人口等的能力，相比于中小城市优势非常明显。
这些年，北京尽管一直采取极为严厉的行政人口控制办法，但到2012年常住总人口达到了2069万人，远超其规划控制的人口数量。这些年来，北京外来人口的增长速度呈现加速的趋势。1996－2011年，北京外来人口年均增长37.4万人；2000－2011年，年均增长44.2万人；2006－2011年，年均增长67.8万人。这些都表明了规模效应的存在。
另外一方面，城市的基础设施投入是需要有人口和产业规模来支撑的，中国1.9万多个建制镇、建成区，平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人，对于这种规模的小城镇或者略大规模的小城市而言，很难让基础设施投入有可持续的回报，从而使得更多的资本不会进入到这些小城市里面，最终还是回到特大城市里，分享规模效应带来的可持续回报。
还有一方面，当前中国特大城市总体还处于资源吸纳而非溢出阶段，最终出现了城市中强者越强、弱者越弱的局面。当前，中国三大经济极只占中国国土面积的4%，而人口承载了18%，创造了40%的GDP（国内生产总值），从这一事实中就能够清楚地感觉到何谓强者越强。
可以说，中国这种城镇化的规律在短时间内很难改变，中国人口和资源向特大城市汇聚的趋势难以改变。
为何要提出发展小城镇
之所以要提出发展中小城市和小城镇，原因之一是，出于国土安全的因素考虑，不能完全按经济规律的需要在一些特殊地方布局一些中小城市。
但之所以要提出发展中小城市和小城镇，是因为目前中国的特大城市发展遭遇到极大挑战：
一方面，当前中国特大城市的承载力接近极限。最近发生的雾霾天气以及水资源短缺、交通拥堵，见证了中国特大城市已经开始染上大城市病，开始让这些特大城市不宜居起来。
另一方面，中国的城镇化必须和发展好“三农”问题结合起来，需要一些中小城市和小城镇的发展来支撑“三农”的发展。
还有一方面是出于国土安全的因素考虑，不能完全按经济规律的需要在一些特殊地方布局一些中小城市。
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新型城镇化的路径
从中国主体功能区的规划来看，中国城市的布局只能在极小区域里，不可能在960万平方公里的全域内均衡分布，人口聚集也分布在三大经济极和十八个重点开发区域这极小区域内。
如何处理好特大城市和小城镇这两者的关系？在中国这轮新型城镇化过程中，路径是大力推动以特大城市为龙头的城市群建设。
发展城市群的好处很明显。一方面是可以妥善解决特大城市、中小城市、小城镇、乡村合理布局、融合的问题，实现城镇化和农业现代化的良性互动，既解决城市发展需要减少成本的需要，也可以尽可能实现生态、集约发展。
另外一方面也符合“非均衡才是真正的均衡”这一中国城市布局的基本规律。
从中国主体功能区的规划来看，中国城市的布局只能在极小区域里，不可能在960万平方公里的全域内均衡分布，人口聚集也分布在三大经济极和十八个重点开发区域这极小区域内，更大的区域是禁止和限制开发区域。
欧美发达国家的城市化经验也支持城市群发展的观点。欧美高达70%以上的人口聚集在城市，而这70%的人口大部分又聚焦在城市群中。目前美国三大城市群（大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区）的GDP占全美国的份额为67%，日本三大城市群（大东京区、阪神区、名古屋区）的GDP占全日本的份额则达到70%，其人口也相应大部分聚集在这个区域。
中国城市群“3+N”格局
国务院副总理李克强作为这次中国新型城镇化的主导者，在其中共“十八大”后次离京调研，就选择了在江西九江召开长江中游地区的关于推进建设长江中游城市群的座谈会。这已经透露出城市群将成为中国新型城镇化城市布局主平台的战略布局思路。
故在这轮新型城镇化过程中，中国需要在除开长三角、珠三角、环渤海湾这三大城市核心城市群外，选择在中国的中西部、东北地区，在发展条件较好、人口聚集较多、生态承受能力较强的区域，再建设数个以特大城市为龙头的城市群。重点的区域应该选在中国主体功能区规划的十八个重点区域之内，当前可以重点考虑长江中游城市群、成渝城市群、关中城市群、中原城市群，将其作为重点城市群，予以集聚建设。
可以预见，未来中国城市群中的“3+N”格局，将成为中国城市大多数人口的聚集地。当然，城市群是主平台，并非是说这些城市群以外的区域的中小城市没有机会，只是会更加凸显各个城市自己的特点，因地制宜，挖掘其特色产业、资源的支撑，会更加凸显生态性、农业性、国土安全性。
国务院副总理李克强作为这次中国新型城镇化的主导者，在其中共“十八大”后次离京调研，就选择了在江西九江召开长江中游地区的关于推进建设长江中游城市群的座谈会。这已经透露出城市群将成为中国新型城镇化城市布局主平台的战略布局思路。（编注：2012年12月28日，国务院副总理李克强在江西省九江市主持召开长江沿线部分省份及城市负责人参加的区域发展与改革座谈会。李克强提出，内需潜力东部有，中西部回旋余地和发展空间更大，沿江地带是重要的战略支点。先沿海兴旺起来、再沿江加快发展，梯度推进，这符合经济发展规律。“跨区域交通基础设施怎么连接，劳动力市场和社会保障体系怎么统一，都需要探索，长江流域有条件的地方可以先行先试。”）
在这次“两会”上，湖北、湖南、江西、安徽积极呼吁建设长江中游城市群，重庆代表团全团提议将成渝城市群建设上升为国家战略，以打造中国第四城市群。
从上面这些逻辑和信息中基本可以得出，城市群将成为中国这轮城镇化建设的优先平台和政策选项，中国城市群的“第四极”乃至“第五极”将呼之而出。
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