[摘要] 在十八大报告的《推动城乡发展一体化》一栏中，专门提到了'改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例'。这是征地制度改革内容首次写进党代会报告。由此可见国家已经将征地制度改革提到了很重要的地位。
在18大报告的《推动城乡发展一体化》一栏中，专门提到了"改革征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例"。这是征地制度改革内容首次写进党代会报告。由此可见国家已经将征地制度改革提到了很重要的地位。
面对这一问题，记者采访了一些地市级的主管领导，十八大代表、陕西省委常委、延安市委书记姚引良表示，这两年因为征地拆迁确实产生了一些矛盾，在现行的制度下有没有将群众利益放在位是矛盾产生与否的关键，他也介绍了延安市最近在革命旧址保护群的拆迁工作的经验。
姚引良说：最近我们在延安市区进行了大范围红色革命旧址群的保护，进行了大范围的拆迁，没有人上访，没有人闹事，为什么？因为我们有一个前提是一定要保护好群众的利益。群众迁移时哪怕在过渡期的补偿费都给的很高。
目前征地出现的一些问题，国土资源部在内的政府部门已经清楚的意识到了，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春在十八大前就这个问题接受了媒体的采访。
甘藏春表示，征地问题之所以在一些地方引发了矛盾，一是城市化、工业化进程加快，面对短时间内需要完成征地的压力，部分地方政府一定程度上忽略或者漠视了征地应有的法律程序，从而引发纠纷。二是征地补偿安置制度的设计存在问题，把补偿和安置混在了一起，从而容易引发矛盾。三是缺乏有效的纠纷调处机制，从近几年的征地纠纷来看，大多数农民并不是反对征地，而是因为权利得不到有效的保障。
知道问题的根本就可以提出并建立有针对性的解决方式，大多数代表的建议中明确提到，要让失地农民的生活有长期的保障。
长期从事农民工维权工作的十八大代表、北京致诚律师事务所佟丽华律师建议说，要用土地来换社保，并且要增强立法。
佟丽华：从中央的多个政策、未来的制度设计来说，北京、上海一些大中城市都能做到土地换社保，在农民失去土地的时候要给社保，不仅给现金补偿还要要解决社会保障问题，这也是现在国家一直强调的，我们也认为在这方面应该进一步加大力度。另外，跟农村宅基地有关的问题，农村土地的问题立法和政策的研究和改革都需要进一步深入。
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改革征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
现状问题：征地补偿过低致矛盾频发
专家称，征地的矛盾主要产生于农村集体土地征收为国有土地这一过程。地方政府低价从农民手中征地，再以数倍甚至几十倍的价钱出让给开发商等单位，农民只获得土地中的极少部分，矛盾由此产生。
中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘称，很多地方政府已形成土地财政，征地时滥用权力，且农民获得的补偿很低，在很多农业地区，农民失地之后生活困难，有农民甚至拿不到补偿，这成为近年来重大的社会不稳定因素。
中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田同样认为，目前农村集体土地征用的问题就是补偿标准过低。国务院发展研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的分配中，投资者拿走大头，占40%到50%，政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而农民拿到的补偿款，只占整个土地增值的5%到10%。在农民就业难以保障、社会保障跟不上的情况下，农民失地就失去了赖以生存的基础。
郑风田说，在巨额土地出让金的诱惑下，地方政府形成很强的卖地冲动，导致我国非农占用耕地数量大、速度快。自1990年以来，我国平均每年流失耕地面积达1000万亩以上，土地浪费严重。根据2004年修改的土地管理法，国家为了“公共利益”的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但目前，我国农村集体土地征用“公共利益”泛化，界限不明，给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。
改革难点：改革要动地方政府“奶酪”
早在2009年，土地管理法的修订便提上日程，其中“征地制度改革”是核心内容之一，但因多方掣肘，新规始终难以出台。专家表示，其中的阻力，无疑来自地方政府。
中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田表示，将土地还利于民，取消地方政府的土地垄断权，无疑动了地方政府的“奶酪”。征地矛盾其实是地方政府和农民的利益之争，十八大报告中有关改革征地制度的表态，表明中央希望在地方政府和失地农民之间，取得一个新的利益平衡，以缓解矛盾。
中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘也认为，改革的难点就在于要触动地方政府的利益。
专家表示，要想推动改革，不仅仅在于从制度上规定提高农民土地所占比例。
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浙江大学公共政策研究院研究员杨遴杰说，比如规定卖地收入的40%给农民，但怎样才能保证地方政府就按40%的比例给农民？他说，很多政策都是规定时候很好，但执行起来往往大打折扣。
此外，地方财政的大盘子中，需要分配给城市道路建设、公共服务、社会保障等多个方面，如果提高农民的土地比例，地方财政吃紧的空缺如何填补也将成问题。土地市场的好坏也并不一致，在土地市场不好的情况下，如何保证农民的土地？
杨遴杰表示，以上问题都有可能成为征地制度改革的障碍。但他同时表示，征地制度改革必须加快，因为“矛盾不会等着一切都设计好，矛盾不会自动消散，更不会因为改革的拖延而推迟引爆”。
改革思路：合理引导土地市场化流转
于建嵘教授称，农村集体土地应该先进行确权，使土地有明确的产权归属。在这个基础上加强产权的“权能”，也就是在自愿的基础上，按照利益的引导推进流转。农民可以卖地，政府通过税收调节农民收入。
郑风田教授说，农民有支配自己土地的权利，才能保证。珠三角有个很好的例子，改革开放之初，当时还没有实行征地，香港的商人来广东征地建厂，香港人付租金，到现在农民还在受益，“我的土地建了厂房，但每年都能靠房租活着。”
杨遴杰研究员表示，征地制度改革有两种思路，一种是缩小征地范围，让农民可以流转自己的部分集体土地；二是依然像现在这样征地，但是提高农民土地的比例。他更赞同缩小征地范围、让部分集体土地自由流转的改革方向。
中国社科院研究员杨重光认为，在市场经济条件下，征地制度是一种经济制度，征地时要把政府和农民的关系转化。首先应明确界定征地范围，不是公共利益用地不得征地。对于城市经营性用地，用于房地产开发、商业开发的，就不是征收问题，而是与农民之间的交换问题。
杨重光说，交换必须符合国家规定，交换过程中，政府用税收的办法获得财政收入，就解决了财政吃紧的问题。对于如何征税，他称应进行系统科学的研究，不光要考虑卖地农民的，同时要通过税收，平衡不同区域经济发展，“有的地方城市化发展快，农民卖地获益太高，也不合理。”
立法进程：新土地管理法明年或出台
事实上，土地管理法的修订已经提了多年，矛头集中在征地制度改革上，目前国务院法制办正在制定农村集体土地征收补偿条例。据专家透露，修改后的土地管理法有望提交明年的人大会议审议。
多名专家表示，尽管土地管理法的修改已成定局，但最终怎么修改尚无定论。
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于建嵘教授称，在一次专家征求意见会上，多名专家意见不一，争论的焦点在“农民卖地还是政府卖地”。
杨重光研究员称，业界的争论集中在土地产权改革、是否引入市场机制、怎么看待土地的征收征用等方面，不过必须加快改革已经成为共识，“只是改革的大小问题”。他认为，征地制度需要大的改革，推进土地自由流转，提高土地的使用效率，保障土地同地同价，“小改革起不到作用，还可能给今后留下更大的矛盾。”
除了征地制度改革，土地用途管制也提了多年，不过一直没有具体实施。十八大报告提到，“严守耕地保护红线，严格土地用途管制。”
郑风田教授说，土地用途管制也应该尽快实施。目前，国土资源部实行土地增减挂钩政策，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。简单地说，地方政府在农村整理复垦出一定数量的耕地后，方可使用一定数量的建设用地。郑风田说，这样一来，有的地方政府就会赶农民上楼，把农民村庄拔掉。
他说，土地增减挂钩，只是要求地方政府保证一个大的耕地指标，却不能保证是不是真正肥沃的土地成为耕地。今后，应划分基本农田并落实到具体地块，一旦划定不得征用。只有这样，才能减少地方政府的操作空间。
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