[摘要] 关于地方政府“土地财政依赖症”，有识之士开出了很多药方，中央政府也曾采取了种种措施进行医治，但久治而不愈。病根究竟在哪里？
关于地方政府的“土地财政依赖症”，有识之士开出了很多药方，中央政府也曾采取了种种措施进行医治，但久治而不愈。病根究竟在哪里？
其实，病根就在于地方政府的求钱若渴。改革开放初期，地方政府一直被“缺钱”所困，于是便产生了招商引资潮，从某个角度看，深圳就是靠卖地起家发展经济，开始是租地，后来就直接卖地了。但当时在整个中国还没有兴起卖地潮，可几年之后，四大刺激因素在中国大地上引发了卖地大潮，地方政府“土地财政依赖症”开始形成。
刺激因素之一，财税制度改革。1994年的分税制改革，财权事权的不匹配导致地方政府在平衡财政收支上捉襟见肘。为了弥补财政收支的缺口，地方政府纷纷“广开财路”，其中卖地融资以其各方面的“优势”，迅速成为各地财政收入的主要来源。
刺激因素之二，住房制度改革。1998年房改之前，地方政府几乎没有卖地收入，但此后，房地产市场开始兴起，卖地收入占地方财政收入之比逐年增加，甚至成为地方财政收入的主要来源。
刺激因素之三，政绩观的改变。在追求经济高速增长的过程中，政府的政绩观发生了根本转变，进入以GDP论英雄的时代。一面是地方政府“财源广进”，一面是房地产业欣欣向荣带动GDP快速增长，这是地方政府乐于见到并执着追求的结果。
刺激因素之四，寻租动力。由于土地资源的稀缺性，而政府掌握了批地、征地、卖地的权力，权力寻租空间巨大，卖地过程中少数政府官员打着创造财政收入的旗号，背后是“权力寻租”为所欲为，滋生了严重的土地“腐败”。
消除地方政府“土地财政依赖症”的刺激因素，必须对症下药，进行根治。
，改革分税制度。要将肥肉和好肉分给地方政府一部分。同时，将土地收入一律上交国家财政，不再作为地方财政收入来源，从根本上消除地方政府对土地收入的依赖。
第二，改革政绩指标。鉴于目前GDP仍然是衡量地方政府政绩的重要指标，可将商业房地产的投资和消费排除在地方政府的政绩之外。这样，有助于促使地方政府投入更多的精力去扶持其他实体企业的发展，从而增加财政收入，摆脱依赖“土地财政”和依赖钢筋混凝土的发展模式。
第三，改革土地制度。土地制度改革的关键是确权，没有确权的土地不能进入市场，政府征用土地必须征得土地权益者的同意，否则，强征土地应以严重违法的行为予以追究。同时，土地制度改革，还要进一步完善土地出让规则。政府要制定严格的竞标程序，所有土地交易必须通过交易平台，按规定程序进行，过程必须公开透明，接受监督，禁止场外交易，切实保障出让土地权益者的合法权益，避免寻租行为的发生。
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地方政府的财源除了收税、发债、借贷之外，最主要的就是土地出让金了。根据国土资源部数据，去年土地出让收入总金额达4.1万亿元，105个主要监测城市地价总水平持续上涨。据实时数据显示，今年前两个月，北上广深土地出让金1443.3亿元，同比增长了84%，是2013年全年成交额的27.5%。其中，北京前两个月土地出让金已突破623亿元。
地方政府何以对土地财政情有独钟，很大程度上在于现有的财税体制和庞大的城市建设以及公务开支需求。其中，公务开支占据着重要地位。自改革开放以来，我国经历过几次重大的体制改革，但机关、事业单位的员额编制总数却越来越多，特别是地方尤其如此。
调查发现，许多基层乡镇1997年机构改革时，吃财政饭的编制只有四十多人，然而目前已经翻了一倍多。没有持续高涨的税费来源是不足于支撑这么庞大公务需求的，而土地出让正是“疗效好、见效快”的良方。
在目前的财税体制下，“营改增”的持续推进，进一步压缩了地方税源；地方债虽然总体安全，但很多地方已经累积了较大的隐性风险。在此背景下，土地财政成了地方财政的救命稻草，地价居高不下也就不足为奇了。
只要土地财政在地方政府财政收入中的主角地位不变，其衍生出的必然是土地出让金的居高不下和房产价格随地产价格的节节攀升，血拆强建、官样政绩、权钱交易等等现象便会屡禁不止，而对GDP贡献不大的农业基础产业、新兴科技产业等等就难以受到政府青睐，区域经济结构在这种马太效应中难调其优。
纵观中国历史，但凡经济和社会相对兴盛的时期，无不实行轻徭薄赋的宽松吏治。横看现代世界，地球上没有一个文明强大的国家或地区是靠卖地皮、盖房子、炒楼盘崛起的。
要改变这一状况，要从源头做起。中央与地方财力与事权不匹配的财政体制，导致地方政府长期资金饥渴，是“土地财政”等问题的制度根源。改变这样的“土地财政依赖症”，必须深化财税体制改革，把财税体制作为国家治理体系的基础和重要支柱。
中共十八届三中全会全面深化改革的决定和李克强总理的政府工作报告已经画出了财税体制改革的路线图，也为终结土地财政指明了方向：条路就是改革政府预算。
要通过修订《预算法》及一般性转移支付办法等改革政府预算，“实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理”，其中就包括地方债务和目前的土地出让金。同时，还要加强和改善人大对于政府全口径预算的监督审查方式。
第二条路就是推进税制改革。中共十八届三中全会提出，要完善地方税体系，逐步提高直接税比例。资源税、房地产税和环境税等均可作为地方税源的重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。这将从源头上改善地方财政，同时，一旦房地产税通过人大立法实施，将直接替代土地出让金，终结土地财政。这次两会已经明确，房地产税立法已经启动。
第三条路就是加快改革，厘清中央和地方的事权和财权。李克强总理的政府工作报告已经提出，要“抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任，逐步理顺中央与地方收入划分，保持现有财力格局总体稳定。”这不仅牵涉到财权，更牵涉到事权，中央与地方的事权划分是一个国家治理的问题，需要通过立法加以解决。
三管齐下，有望将土地财政连根拔起。
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